Fiscal Federalism, States now have the power to legislate on GST

19 मई को, भारत संघ बनाम मोहित खनिज में, भारत के सर्वोच्च न्यायालय ने एक फैसला सुनाया, जिसका केंद्र द्वारा करी गयी कल्पना की तुलना में कहीं अधिक व्यापक प्रभाव पड़ने की संभावना है जब उसने अपील पर मामले को उठाया था। विदेशी शिपिंग लाइनों के लिए विदेशी विक्रेताओं द्वारा भुगतान किए गए समुद्री माल ढुलाई पर आयातकों पर लगाया गया लेवी (एकीकृत वस्तु एवं सेवा कर/Integrated GST), की वैधता दांव पर थी। गुजरात हाईकोर्ट ने टैक्स को अवैध करार दिया था। सुप्रीम कोर्ट ने न्यायमूर्ति डी.वाई. चंद्रचूड़ के फैसले के माध्यम से फैसले की पुष्टि की और कहा कि लेवी दोहरे कराधान(double taxation) का गठन करती है – अर्थात, आयातक, जो पहले से ही माल की “समग्र” आपूर्ति पर कर का भुगतान कर रहा था, को एक कथित “सेवा” पर अतिरिक्त कर का भुगतान करने के लिए नहीं कहा जा सकता था जो इसे प्राप्त हो सकती है।

केवल सिफारिशें

इस निष्कर्ष को बनाने में, न्यायालय ने विभिन्न कानूनों, विशेष रूप से केंद्रीय वस्तु और सेवा कर अधिनियम (CGST Act) के प्रावधानों के तकनीकी पठन को आगे बढ़ाया। उस पठन में, और अपने आप में, सीमित निहितार्थ हैं। लेकिन न्यायालय ने कई टिप्पणियां भी कीं, जिन्हें यदि राज्य विधानमंडलों (State Legislatures) द्वारा अपने तार्किक निष्कर्ष पर ले जाया जाता है, तो संभावित रूप से भारत में राजकोषीय संघवाद (fiscal federalism) के भविष्य को बदल सकता है। उदाहरण के लिए, यह माना गया कि संसद और राज्य विधानमंडलों दोनों को वस्तु और सेवा कर (जी.एस.टी.) पर कानून बनाने की समान शक्ति प्राप्त है, और यह कि वस्तु और सेवा कर परिषद (GST Council) की सिफारिशें सिर्फ यही थीं: ऐसी सिफारिशें जो कभी भी विधायी निकाय (legislative body) पर बाध्यकारी नहीं हो सकती हैं।

फैसले पर प्रतिक्रिया व्यक्त करते हुए, केंद्रीय वित्त मंत्रालय ने दावा किया कि वह “किसी भी तरह से कुछ भी नया नहीं करेगा”, और यह कि “भारत में जीएसटी के काम करने के तरीके पर इसका कोई प्रभाव नहीं है, न ही जीएसटी के मौजूदा ढांचे से मौलिक रूप से अलग कुछ भी निर्धारित किया है”। लेकिन फैसले का एक करीबी पठन से यह सुझाव झुठलाता है। अब तक, भारत भर की सरकारों ने जीएसटी परिषद की सिफारिशों को पवित्र समझकर माना है – यहां तक कि जहां वे उनसे असहमत थे, क्योंकि उनका मानना था कि यह वास्तव में कानून है। हालांकि, मोहित मिनरल्स का मानना है कि राज्य सरकारों को संविधान के उचित आधार पर, शायद ही ऐसी किसी सीमा से घिरा हुआ महसूस करने की आवश्यकता है। 

इस प्रकार, न्यायालय के अनुसार, राज्य विधायिकाओं के पास जीएसटी परिषद द्वारा प्रदान की गई किसी भी सलाह से बचने का और स्वयं के कानून बनाने का अधिकार है। इस प्रक्रिया में राज्य, भारत के संघीय ढांचे में समान भागीदारों के रूप में उनकी भूमिका पर जोर दे सकते हैं |

लेखों का आगमन

जब, जुलाई 2017 में, केंद्र सरकार ने 101 वें संवैधानिक संशोधन के माध्यम से जीएसटी व्यवस्था शुरू की, तो उसने एक अंतर्निहित विश्वास के आधार पर ऐसा किया कि भारत भर में कर प्रशासन को एकीकरण की आवश्यकता है। ‘एक राष्ट्र, एक कर’, मंत्र था। इस विचार को प्रभावी बनाने के लिए, संविधान की अनुसूची VII की राज्य सूची में कई प्रविष्टियों को या तो हटा दिया गया था या संशोधित किया गया था। उदाहरण के लिए, राज्य सरकारें अब सामान्य विधायी मार्ग के माध्यम से माल की बिक्री या खरीद (पेट्रोलियम और शराब जैसे कुछ अपवादों को छोड़कर) पर कानून नहीं बना सकती हैं। इसके बजाय, जीएसटी पर कानून बनाने की शक्ति को एक नए पेश किए गए अनुच्छेद 246ए के माध्यम से डाला गया था। इस प्रावधान ने संसद और राज्य विधायिकाओं को विभिन्न विषयों पर कानून लाने के लिए दिए गए सामान्य प्रभुत्व को खत्म कर दिया और उन्हें जीएसटी पर कानून बनाने के लिए एक स्पष्ट अधिकार प्रदान किया।

इसके अलावा, 101 वें संशोधन ने अनुच्छेद 279ए के माध्यम से एक जीएसटी परिषद की भी स्थापना की। इस निकाय में केंद्रीय वित्त मंत्री, केंद्रीय वित्त राज्य मंत्री और प्रत्येक राज्य सरकार के वित्त मंत्री शामिल हैं। परिषद को कई अलग-अलग मामलों पर “संघ और राज्यों को सिफारिशें करने” की शक्ति दी गई थी। इनमें एक मॉडल जीएसटी कानून, वस्तुएं और सेवाएं शामिल हैं जिन्हें जीएसटी के अधीन या छूट दी जा सकती है और वे दरें शामिल हैं जिन पर कर लगाया जाना है। जिस तरह से परिषद के वोटों को गिना जाना है, उसे तैयार करने में, केंद्र सरकार को एक आभासी वीटो(veto) दिया गया था।

जैसा कि मैंने इन पृष्ठों में लिखा था जब संशोधन को पहली बार पेश किया गया था, इस पर कुछ हद तक भ्रम था कि क्या परिषद के निर्णय बाध्यकारी होंगे। सबसे अच्छा “सिफारिशें” शब्द के उपयोग ने एक तरफ सुझाव दिया कि इसके निर्णय सलाहकारी होंगे। लेकिन, साथ ही, तथ्य यह है कि अनुच्छेद 279ए ने परिषद द्वारा लिए गए निर्णयों पर सरकारों के बीच विवादों को तय करने के लिए एक तंत्र की स्थापना का निर्देश दिया था, यह सुझाव दिया गया था कि वे सरकारें वास्तव में, उन्हें दी गई किसी भी सलाह से बाध्य होंगी। यदि पूर्व रीडिंग की व्याख्या को मान्यता दी जाती, तो एक सामान्य जीएसटी की शुरुआत के पीछे का उद्देश्य खतरे में पड़ जाता। लेकिन बाद की व्याख्या ने प्रभावी रूप से संविधान सभा की अच्छी तरह से रखी गई योजनाओं का विनाश किया। राजकोषीय जिम्मेदारियां जो संघ और राज्यों के बीच बहुत सावधानी और ध्यान के साथ विभाजित की गई थीं, अब भंग हो जाएंगी।

एक सममित संहत नहीं

मोहित मिनरल्स में अपने फैसले में, सुप्रीम कोर्ट ने प्रदान किया है कि इस पहेली पर अंतिम शब्द के रूप में क्या देखा जाना चाहिए। यद्यपि सभी राज्य अब तक एक मौन विश्वास पर आगे बढ़ रहे थे कि जीएसटी परिषद की सिफारिशें बाध्यकारी थीं, लेकिन न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ के शब्दों में, इस तरह का दृष्टिकोण, संविधान के व्यक्त शब्दों और तैनात भाषा के अंतर्निहित दार्शनिक मूल्यों दोनों के विपरीत होगा। निर्णय(judgement) धारण करता है कि हमारा संघीय संहत(federal compact), सममित(symmetrical) नहीं है, जिसमें संविधान के कुछ क्षेत्र हैं जिनमें “केंद्रीकृत बहाव” शामिल है – जहां संघ को शक्ति का एक बड़ा हिस्सा दिया जाता है – और ऐसे अन्य क्षेत्र हैं जहां समान जिम्मेदारी निहित है।अनुच्छेद 246ए, जिसे 101वें संशोधन द्वारा पुरस्थापित किया गया था, ऐसा ही एक खंड है। यह प्रावधान केंद्र और राज्य सरकारों दोनों को जीएसटी पर कानून बनाने के लिए सहवर्ती शक्ति प्रदान करता है। यह प्राधिकरण के आवंटन के संदर्भ में दोनों के बीच भेदभाव नहीं करता है। न्यायालय के अनुसार, उस आवंटन को अनुच्छेद 279ए के पठन से सीमित नहीं किया जा सकता है, जो एक जीएसटी परिषद की स्थापना करता है, और जो परिषद के निर्णयों को “सिफारिशों” के रूप में मानता है। 

न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ ने लिखा, “अगर जीएसटी परिषद का उद्देश्य एक निर्णय लेने वाला प्राधिकरण होना था, जिसकी सिफारिशें कानून में बदल जाती हैं, इस तरह की योग्यता को अनुच्छेद 246 ए या 279 ए में शामिल किया गया होता”। लेकिन वर्तमान मामले में, ऐसी कोई योग्यता नहीं पाई गयी।

परिप्रेक्ष्य में

न्यायालय के फैसले का मतलब यह नहीं है कि एक विधायिका – चाहे वह संसद हो या राज्य – वैधानिक कानून के माध्यम से परिषद की सिफारिशों को कार्यकारी निकायों पर बाध्यकारी नहीं बना सकते हैं। दरअसल, जहां तक आज कानून इस तरह के जनादेश को बनाते हैं, कार्यपालिका द्वारा नियम बनाने को आवश्यक रूप से परिषद की सलाह से बाध्य होना चाहिए। लेकिन एक संवैधानिक शक्ति, अदालत के फैसले में, कानून के माध्यम से कभी भी सीमित नहीं हो सकती है। इस तरह के प्रतिबंध केवल संविधान से ही लागू होने चाहिए। और इस मामले में, न्यायालय के विश्लेषण में, विधायी शक्ति पर कोई प्रतिबंध संविधान के सार्थक पठन पर नहीं लगाया जा सकता है।

आज, मोहित मिनरल्स के निर्णय के कारण, राज्य सरकारें जीएसटी पर कानून बनाने के लिए स्वतंत्र शक्ति का उपयोग करने के लिए स्वतंत्र होंगी। यह संभव है कि यह परस्पर विरोधी कराधान व्यवस्थाओं को जन्म दे सकता है, जिसमें ‘एक राष्ट्र एक कर’ का विचार व्यर्थ हो गया है। लेकिन जैसा कि न्यायालय कहता है, “भारतीय संघवाद सहकारी और असहयोगात्मक संघवाद (cooperative and uncooperative federalism)के बीच एक संवाद है जहां संघीय इकाइयों को सहयोग से लेकर प्रतिस्पर्धा तक अनुनय के विभिन्न साधनों का उपयोग करने की स्वतंत्रता है। जीएसटी की कल्पना एक उत्पाद के रूप में की गई थी जिसे कुछ लोगों ने “जमा संप्रभुता”(pooled sovereignty) के रूप में वर्णित किया था। लेकिन शायद यह केवल एक प्रशासनिक क्षेत्र में है, जो प्रतिस्पर्धा द्वारा किया जाता है, जहां हम विभिन्न संप्रभु इकाइयों के बीच तालमेल देख सकते हैं, जहां हमारा राष्ट्र अधिक “सहकारी संघवाद” की ओर एक वास्तविक मोड़ ले सकता है।