GST Council and the issues regarding IGST

GST परिषद के फैसले का वजन

सुप्रीम कोर्ट का फैसला जीएसटी कानूनों के लोकतांत्रिक और संघीय आयात पर एक निबंध है

Economics Editorial

भारत संघ व अन्य बनाम मोहित मिनरल्स प्राइवेट लिमिटेड मामले में, भारत के सर्वोच्च न्यायालय ने 19 मई, 2022 को विदेशी शिपिंग कंपनी को विदेशी विक्रेता द्वारा भुगतान किए गए समुद्री माल ढुलाई पर एकीकृत वस्तु और सेवा कर (IGST) के वसूली से संबंधित याचिका पर निर्णय लेते हुए हुए फैसला सुनाया, “जीएसटी परिषद की अनुशंसाएं (recommendations) संघ या राज्यों पर बाध्यकारी नहीं हैं …”। जबकि न्यायालय के समक्ष मुद्दा किसी विशेष लेनदेन पर IGST की वसूली के संदर्भ में था, लेकिन सवाल यह है कि भारत के सर्वोच्च न्यायालय को जीएसटी परिषद की अनुशंसाओं की प्रकृति पर विस्तार से विचार क्यों करना चाहिए ? कुछ राज्यों ने इस फैसले पर खुशी जताई है और कहा है कि इससे जीएसटी पर कानून बनाने के लिए राज्यों की स्वायत्तता(autonomy) बहाल हो गई है।

एक ‘उत्तम संस्था’ के रूप में

फैसले की घोषणा के तुरंत बाद, भारत सरकार के राजस्व सचिव ने कहा: “… (यह) संविधान की वस्तु योजना और जीएसटी कानूनों को दोहराता है। परिषद भविष्य में काम करना जारी रखेगी जिस तरह से उसने पिछले 5 वर्षों में काम किया है। इससे यह धारणा बनती है कि केंद्र सरकार इस फैसले से सहमत है और इस संबंध में कानून का कोई सवाल ही नहीं है। इसके विपरीत, केंद्र सरकार (अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल द्वारा प्रतिनिधित्व ) ने इस मामले में सुप्रीम कोर्ट को प्रस्तुत किया कि जीएसटी परिषद की अनुशंसाएं (recommendations) कार्यपालिका और विधानमंडल पर बाध्यकारी हैं, जबकि वे अनुच्छेद 246 ए के तहत शक्ति द्वारा जीएसटी से संबंधित कानून बनाते हैं। 

इस प्रकार, भारत सरकार की राय थी कि जीएसटी परिषद, केंद्र और राज्य सरकारों को जीएसटी के संदर्भ में कानूनों, नियमों और विनियमों पर बाध्यकारी अनुशंसाओं को भेजकर एक उत्तम संसद /सभा (super Parliament/Assembly) के रूप में कार्य कर सकती है। अनुच्छेद 246ए केंद्र और राज्य सरकारों को जीएसटी पर कानून बनाने के लिए एक साथ शक्तियां देता है। दूसरे शब्दों में, भारतीय संघ के दो स्तर एक साथ जीएसटी के मामलों पर कानून बना सकते हैं (IGST को छोड़कर, जो केंद्र सरकार के विधायी क्षेत्र में है); जाहिर तौर पर यह अनुमान लगाया जा सकता है कि कोई भी कानून एक-दूसरे का स्थान नहीं ले सकता है। 

कुछ मामलों में लांघा गया

अनुच्छेद 279ए जीएसटी परिषद के गठन और इसके कार्यों को निर्धारित करता है। परिषद को केंद्र और राज्य सरकारों को एक साथ लाने के लिए एक मंच के रूप में कार्य करना होगा, और सहकारी संघवाद (cooperative federalism) को दर्शाते हुए, परिषद, सर्वसम्मति से या भारित वोटों के 75% के बहुमत के माध्यम से, जीएसटी से संबंधित सभी मामलों पर निर्णय लेगी और केंद्र और राज्य सरकारों को ऐसे निर्णयों की अनुशंसा (recommend) करेगी। जीएसटी का उद्देश्य, एक सामंजस्यपूर्ण वस्तु कर (harmonised commodity tax) के रूप में, भारत को एक एकल बाजार बनाना है। भारत सरकार आगे तर्क देती है, “न तो अनुच्छेद 279 ए अनुच्छेद 246 ए को लांघ सकता है और न ही अनुच्छेद 246 ए को अनुच्छेद 279 ए के अधीन बनाया जा सकता है। हालांकि, सहकारी संघवाद को जीएसटी परिषद के माध्यम से संचालित करना है ताकि दोनों सरकारों से जीएसटी से संबंधित मामलों में सद्भाव और संरेखण (harmony and alignment) लाया जा सके।

इस पृष्ठभूमि को देखते हुए, केंद्र सरकार ने वाक्यांश: “(GST) परिषद की अनुशंसा पर अधिसूचना” के बार-बार उपयोग के माध्यम से जीएसटी अधिनियम धारा 5 (1) के तहत कानून बनाने की शक्तियां लगभग जीएसटी परिषद को सौंप दी थीं। इसलिए, परिषद की अनुशंसा की संवैधानिक वैधता को बरकरार रखा जाना चाहिए; आम तौर पर, जीएसटी परिषद की अनुशंसाओं को केवल असाधारण मामलों में लांघा जा सकता है, जैसा कि अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल द्वारा तर्क दिया गया था। इस मामले में उत्तरदाताओं (respondents) का प्रतिनिधित्व कई वरिष्ठ वकीलों द्वारा किया गया था, लेकिन शायद ही किसी ने इस मामले में जीएसटी परिषद की सर्वोच्चता के मुद्दे पर कोई ठोस प्रतिक्रिया दी। हालांकि, सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीशों ने इस मुद्दे पर विचार-विमर्श और समाधान के लिए 152 पन्नों के आदेश का लगभग एक तिहाई हिस्सा प्रयोग किया।

इस आदेश की धारा सी (section C ) जीएसटी को एक कर के रूप में लाने के लिए संवैधानिक संशोधन का एक विस्तृत इतिहास बताती है जिसपर केंद्र और राज्य सरकारों द्वारा एक साथ कानून बनाया जा सकता है। यह जीएसटी कानूनों के लोकतांत्रिक और संघीय आयात पर एक निबंध/ग्रन्थ(treatise) है।

एक स्पष्ट रेखा है

2013 में, वित्त स्थायी समिति(Standing Committee on Finance) ‘जो 2011 के संविधान संशोधन विधेयक पर बहस कर रही थी’, के एक सवाल का जवाब देते हुए, अटॉर्नी जनरल ने जोर देकर कहा, “वित्तीय मामलों पर विधानमंडल की शक्तियां अबाध्य हैं जो जीएसटी परिषद की स्थापना से प्रभावित नहीं होती हैं। इस प्रकार, जीएसटी लाने के लिए संवैधानिक संशोधन पर बहस की शुरुआत में, विधानमंडल और जीएसटी परिषद के बीच शक्तियों के सीमांकन की स्पष्ट रेखा खींची गई थी। हालांकि केंद्र और राज्य सरकारों के बीच टकराव के मुद्दे को जीएसटी काउंसिल जैसे मंच पर सुलझाना होगा।

सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीशों ने दर्ज किया है, “चूंकि संविधान जीएसटी पर केंद्र और राज्य कानूनों के बीच विसंगतियों को हल करने के लिए एक प्रतिकूल प्रावधान की परिकल्पना नहीं करता है, इसलिए जीएसटी परिषद को,जैसा कि अनुच्छेद 279 ए (6) द्वारा प्रदान किया गया है, सहयोग और सहयोग के माध्यम से एक व्यावहारिक राजकोषीय मॉडल तक पहुंचने के लिए एक सामंजस्यपूर्ण व आदर्श रूप से कार्य करना चाहिए। तथ्य यह है कि केंद्र सरकार अपने वोटों के लिए एक तिहाई वजन रखती है और सभी राज्यों के पास अपने वोटों के लिए वजन का दो-तिहाई हिस्सा है, केंद्र सरकार को स्वचालित वीटो शक्ति देता है क्योंकि कम से कम तीन-चौथाई भारित वोटों (weighted votes) के साथ एक प्रस्ताव पारित किया जा सकता है। केंद्र और राज्य सरकारों के बीच मतदान के अधिकारों में यह असंतुलन, लोकतांत्रिक निर्णय लेने को मुश्किल बनाता है। 

इसके अलावा, यद्यपि कर क्षमता के मामले में सभी राज्य समान नहीं हैं, लेकिन सभी के पास अपने वोटों के लिए समान वजन है। यह एक और राजनीतिक समस्या पैदा करता है क्योंकि कम आर्थिक दांव वाले छोटे राज्यों को आसानी से स्वार्थी समूहों द्वारा प्रभावित किया जा सकता है।

बहस अधिक राजनीतिक हैं

बेशक, इस संदर्भ में, जीएसटी परिषद में बहस कराधान के अर्थशास्त्र के बजाय राजनीतिक आधार पर होगी; जीएसटी परिषद ऐसे कई उदाहरणों का गवाह रहा है। जब विपक्षी दलों द्वारा शासित राज्य विरोधी बिन्दुओं पर मुखर होते हैं, तो वह राज्य जो उसी दल द्वारा शासित है जो केंद्र सरकार में है, मूक दर्शक बने रहते हैं। यह सच है कि कोविड-19 महामारी की अवधि के दौरान जीएसटी राजस्व संग्रह में कमी के लिए राज्यों को पूरा मुआवजा नहीं मिला है और राज्य वर्तमान मंदी और जीएसटी के तहत प्रभावी राजस्व में व्यापक रूप से धीमी वृद्धि की उम्मीद को देखते हुए जून 2022 के बाद जीएसटी मुआवजे का विस्तार करना चाहते हैं।

केंद्र सरकार और भारतीय जनता पार्टी और उसके गठबंधन सहयोगियों द्वारा शासित राज्य, महामारी की अवधि के दौरान मुआवजे के मुद्दों पर एक सौहार्दपूर्ण प्रस्ताव तक पहुंचने या यहां तक कि जून 2022 के बाद मुआवजे के उपकर (compensation cess) के विस्तार पर बहस करने के लिए विपक्षी दलों द्वारा शासित राज्यों के साथ सहयोग नहीं कर रहे थे। यदि किसी संघ (और यहां तक कि ऐसी परिस्थितियों में भी) में प्रतिस्पर्धा स्वस्थ है, तो इसे विधानमंडलों की स्वायत्तता के बीच संतुलन बनाने और एक सामंजस्यपूर्ण वस्तु कर प्रणाली बनाने हेतु समझौता करने के लिए सभी नेताओं से असाधारण राजनीतिक कौशल और राज-कार्य पद्दति की आवश्यकता होती है।

सहकारी संघवाद की सूक्ष्म समझ से पता चलता है कि भारतीय संघीय सरकार के दो स्तरों (केंद्र व राज्य) में से किसी में भी और विशेष रूप से एक अर्ध-संघीय संविधान (quasi-federal constitution) के तहत केंद्र सरकार के लिए श्रेष्ठता की कोई जगह नहीं है। अनुच्छेद 279 ए का खंड 6 इस भावना को दर्शाता है: “इस अनुच्छेद द्वारा प्रदान किए गए कार्यों का निर्वहन करते समय, वस्तु और सेवा कर परिषद को जीएसटी की एक सामंजस्यपूर्ण संरचना की आवश्यकता और वस्तुओं व सेवाओं के लिए एक सामंजस्यपूर्ण राष्ट्रीय बाजार के विकास के लिए निर्देशित किया गया है। एक गैर-सहकारी संघ और राज्य सरकारों के माहौल में, यह डर कि जीएसटी परिषद टूट जाएगी, निराधार नहीं है; जिम्मेदारी सभी सरकारों पर समान रूप से निहित है, जो भारित वोटों को प्रतिबिंबित करने के विपरीत है।

इन तर्कों को देखते हुए, भारत के सर्वोच्च न्यायालय ने फैसला किया कि जीएसटी परिषद की अनुशंसाएं(recommendations) गैर-योग्य हैं और केंद्र और राज्य सरकारों की एक साथ कानून बनाने की शक्तियां, परिषद की सिफारिशों को केवल प्रेरक मूल्य देती हैं। अनुशंसाओं की शक्ति, परिषद में सहकारी संघवाद और सहयोगात्मक निर्णय लेने के अभ्यास पर निर्भर करती है। इसलिए, भारत के उच्चतम न्यायालय को केंद्र सरकार द्वारा प्रस्तुत किया जाना कि जीएसटी परिषद की अनुशंसाएं संसद/विधानसभा के लिए बंधनकारक हैं, केंद्र सरकार द्वारा जीएसटी परिषद को वस्तु कराधान पर विधायी शक्ति के जानबूझकर देने के लिए एक अग्रदूत के रूप में माना जा सकता है जो किसी भी  मामले पर कानून बनाने के लिए लोगों के प्रत्यक्ष प्रतिनिधियों के लिए मंच नहीं है। 

जीएसटी परिषद में केंद्र सरकार के पक्ष में बल के ढांचे को देखते हुए, यह लोकतंत्र और संघवाद की भावना के खिलाफ है कि सरकारों के वित्त को ऐसे निकायों पर छोड़ दिया जाये। अंत में, यह समझना प्रासंगिक है कि लोकतंत्र में, कानून बनाने की शक्ति संसद / विधानसभा को उसके लोगों द्वारा दी जाती है जिन्होंने सामूहिक निर्णयों को स्वीकार करने के लिए अपनी निजी स्वायत्तता को कम कर दिया है। जॉन लोके, 17 वीं शताब्दी के अंग्रेजी दार्शनिक और उदार विचारक ने प्रेरक रूप से कहा, “विधायी (legislative) कानून बनाने की शक्ति को किसी भी अन्य हाथों में स्थानांतरित नहीं कर सकता है: क्योंकि यह लोगों से एक प्रत्यायोजित शक्ति है, वे जिनके पास यह शक्ति  है, वे इसे दूसरों को पारित नहीं कर सकते हैं ।

Source: The Hindu (08-06-2022)
About Author: आर श्रीनिवासन,पूर्णकालिक सदस्य, राज्य योजना आयोग, तमिलनाडु सरकार