The anti-defection law — political facts, legal fiction

भारत की चुनावी राजनीति के शोर में, विधायकों द्वारा फर्श पार करना शायद ही कभी सार्वजनिक प्रवचन से बाहर जाता है। 1985 में संविधान में दसवीं अनुसूची को शामिल किए जाने के बावजूद भारतीय विधायिकाओं में अपने कार्यकाल के दौरान विधायकों द्वारा राजनीतिक दलों को बदलने की प्रथा निर्बाध रूप से जारी है। आमतौर पर इसे ‘दल-बदल विरोधी कानून’ के रूप में जाना जाता है, यह विधायकों द्वारा कार्यालय में अपने कार्यकाल के दौरान राजनीतिक संबद्धताओं को बदलने के अभ्यास को रोकने के लिए था। महाराष्ट्र में राजनीतिक संकट, और उससे पहले के कई अन्य विवाद, इस बात की गंभीर याद दिलाते हैं कि दसवीं अनुसूची क्या कर सकती है और क्या नहीं कर सकती है।

दलबदल, ‘विलय’ पर कानून

फ्लोर क्रॉसिंग के उदाहरण लंबे समय से अनियंत्रित और बिना सजा के चलते आ रहे हैं। इसे राजनीतिक दलों के बीच विलय को दी गई छूट के लिए जिम्मेदार ठहराया जा सकता है जो थोक दलबदल की सुविधा प्रदान करते हैं। 2019 में, गोवा विधानसभा में भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस (INC) और महाराष्ट्रवादी गोमांतक पार्टी (MGP) के  विधायकों ने भारतीय जनता पार्टी (BJP) को पार कर लिया था। विधानसभा सभापति (speaker) के साथ-साथ बॉम्बे उच्च न्यायालय की गोवा पीठ ने इन विधायकों को अयोग्य ठहराने की मांग वाली याचिकाओं को खारिज कर दिया। इन दोनों प्राधिकरणों का मानना था कि क्योंकि विधायकों ने अपने संबंधित विधायक दलों के दो-तिहाई का गठन किया था, इसलिए दसवीं अनुसूची के तहत अयोग्यता संभव नहीं थी। दूसरे शब्दों में, भाजपा के साथ INC और MGP का “डीम्ड विलय” (समझा हुआ) था।

दसवीं अनुसूची का दूसरा अनुच्छेद (paragraph) किसी सदन के निर्वाचित सदस्य को अयोग्य ठहराने की अनुमति देता है यदि किसी राजनीतिक दल से संबंधित ऐसे सदस्य ने स्वेच्छा से अपनी पार्टी की सदस्यता छोड़ दी है, या यदि वे ऐसी पार्टी के व्हिप (whip)के खिलाफ सदन में मतदान करते हैं। अनुच्छेद 4, तीन महत्वपूर्ण अवधारणाओं को पेश करके राजनीतिक दलों के बीच विलय के लिए एक अपवाद बनाता है – “मूल राजनीतिक दल”, “विधायक दल”, और “माना हुआ विलय” (deemed merger)।  एक “विधायक दल” का अर्थ है एक राजनीतिक दल से संबंधित एक सदन के सभी निर्वाचित सदस्यों से मिलकर बना समूह, जबकि एक “मूल राजनीतिक दल” का अर्थ है वह राजनीतिक दल जिससे कोई सदस्य संबंधित है (यह आम तौर पर सदन के बाहर पार्टी को संदर्भित करता है)। दिलचस्प बात यह है कि अनुच्छेद 4 यह स्पष्ट नहीं करता है कि मूल राजनीतिक दल राष्ट्रीय स्तर पर पार्टी को संदर्भित करता है या क्षेत्रीय स्तर पर, इस तथ्य के बावजूद कि भारत का चुनाव आयोग राजनीतिक दलों को इस तरह से मान्यता देता है।

अनुच्छेद 4 तब विलय से कैसे संपर्क करता है? अनुच्छेद 4 दो उप-अनुच्छेदों में फैला हुआ है, जिसे संयुक्त पढ़ने से पता चलता है कि एक विलय केवल तभी हो सकता है जब एक मूल पार्टी किसी अन्य राजनीतिक दल के साथ विलय कर देती है, और विधायक दल के कम से कम दो-तिहाई सदस्यों ने इस विलय के लिए सहमति व्यक्त की हो । यह केवल तभी होता है जब ये दो शर्तें पूरी हो जाती हैं कि निर्वाचित सदस्यों का एक समूह विलय के आधार पर अयोग्यता से छूट का दावा कर सकता है।

वास्तविकता

अनुच्छेद 4, हालांकि, इस तरह के एक जटिल तरीके से मसौदा तैयार किया गया है कि यह खुद को कई व्याख्याओं के लिए खुला प्रदान करता है। दूसरे उप-अनुच्छेद (अनुच्छेद 4 के) में कहा गया है कि एक पार्टी को किसी अन्य पार्टी के साथ विलय करने के लिए “समझा” जाएगा, केवल और केवल तभी, जब संबंधित विधायक दल के सदस्यों में से कम से कम दो-तिहाई ने इस तरह के विलय के लिए सहमति व्यक्त की हो। यह देखते हुए कि ज्यादातर मामलों में राष्ट्रीय (या यहां तक कि क्षेत्रीय) स्तर पर मूल राजनीतिक दलों का कोई तथ्यात्मक विलय नहीं होता है, अनुच्छेद 4 एक “कानूनी कल्पना” बना रहा है ताकि यह संकेत दिया जा सके कि एक विधायक दल के दो-तिहाई सदस्यों के विलय को राजनीतिक दलों का विलय माना जा सकता है, भले ही किसी अन्य पार्टी के साथ मूल राजनीतिक दल का कोई वास्तविक विलय न हो। कम से कम भारत में उच्च न्यायालय, विलय अपवाद की व्याख्या ऐसे ही कर रहे हैं।

वैधानिक व्याख्या में, “डीम्ड” (समझा हुआ) एक स्थापित समझ है। शब्द “डीम्ड” का उपयोग एक कानूनी कल्पना बनाने के लिए एक कानून में किया जा सकता है, और एक कानून में उपयोग किए जाने वाले शब्द या वाक्यांश को एक कृत्रिम निर्माण दिया जा सकता है। अन्य मामलों में, इसका उपयोग यह शामिल करने के लिए किया जा सकता है कि क्या स्पष्ट है या क्या अनिश्चित है। इन मामलों में से किसी में भी, एक डीमिंग प्रावधान (deeming provision) बनाने में विधायिका का इरादा सर्वोपरि है। अनुच्छेद 4 के तहत एक कानूनी कल्पना बनाने में संसद की मंशा क्या हो सकती थी? विलय अपवाद को राजनीतिक समूहों के सैद्धांतिक रूप से एक साथ आने के उदाहरणों को दल-बदल विरोधी कानून के तहत अयोग्यता से बचाने के लिए और असहमति के अधिकार और पार्टी अनुशासन के बीच समझौता करने के लिए बनाया गया था। मूल राजनीतिक दलों के विलय की अनुपस्थिति में, डीमिंग का रास्ता संभवतः, विधायक दलों के विलय की अनुमति देने के साधन के रूप में इस्तेमाल किया जा सकता है। हालांकि, इस तरीके से अनुच्छेद 4 को पढ़ने से विधायक दलों को पूरी तरह से किसी अन्य पार्टी के साथ विलय करने का अधिकार मिलेगा, और इस प्रकार, व्यावहारिक रूप से दल-बदल को कम किया जा सकता है। छोटी विधानसभाओं में दलबदल आसान हो जाता है, जहां एकमात्र सदस्य भी अयोग्यता को आकर्षित किए बिना फर्श को पार करने के लिए विधायक दल की ताकत का दो-तिहाई हिस्सा ले सकता है।

दूसरी ओर, क्या होता है यदि अनुच्छेद 4 के दोनों उप-अनुच्छेदों को संयोजित रूप से पढ़ा जाता है? तब एक वैध विलय के लिए, एक मूल राजनीतिक दल को पहले किसी अन्य राजनीतिक दल के साथ विलय करना पड़ता है, और फिर विधायक दल के दो-तिहाई को उस विलय का समर्थन करना पड़ता है। व्यावहारिक रूप से बोलते हुए, हालांकि, यह संभावित रूप से बेतुके परिणाम देगा। वर्तमान समय की राजनीति, पार्टियों की संबंधित विचारधाराओं में स्पष्ट मतभेद, और गहरे बैठे ऐतिहासिक प्रतिद्वंद्विता को देखते हुए, यह अकल्पनीय है कि प्रमुख राष्ट्रीय या क्षेत्रीय दलों के बीच विलय कैसे होगा। 

इन दोनों व्याख्याओं में से कोई भी उस ‘शरारत’ का पूरक नहीं है जिसे दसवीं अनुसूची से दूर करने की उम्मीद की गई थी – जो हमारे लोकतंत्र की नींव को खतरे में डालने वाले सिद्धांतहीन दलबदल को रोकने के लिए थी। वर्तमान में, जबकि विधान सभाओं के अलग-अलग सदस्य फर्श को पार करने के लिए अयोग्यता के प्रति संवेदनशील बने हुए हैं, सामूहिक दलबदल को छूट दी गई है। राजनीतिक दलों में विभाजन को दी गई छूट के खिलाफ की गई आलोचनाएं – कि यह समूहों द्वारा दलबदल की सुविधा प्रदान करती है – विलय पर समान रूप से लागू होती है।

यदि नहीं हटाएं, तो पुनरीक्षण करें

ऐसी स्थिति में जहां या तो अपने वर्तमान रूप में अनुच्छेद 4 को पढ़ने से अवांछनीय परिणाम मिलते हैं, दसवीं अनुसूची से इसका विलोपन (deletion) आगे बढ़ने का एक संभावित तरीका है। यह विचार शायद ही नया है, क्योंकि 1999 में विधि आयोग (Law Commission) और 2002 में संविधान के कामकाज की समीक्षा करने हेतु राष्ट्रीय आयोग (National Commission to Review the Working of the Constitution/NCRWC) ने इसी तरह की सिफारिशें की थीं। जब तक ऐसा नहीं होता, तब तक उच्चतम न्यायालय द्वारा दसवीं अनुसूची का अकादमिक पुनरीक्षण समय पर है और जल्द ही होना चाहिए, ताकि दल-बदल विरोधी कानून के भविष्य के उपयोग का मार्गदर्शन किया जा सके। यह भारत में लोकतंत्र के लिए अच्छा काम करेगा।